Die Funktion von Geldpolitik in demokratischen Gesellschaften

Die europäische Zentralbank ist formal in ihrer Geldpolitik unabhängig. Politische Kritik an ihrer Politik ist dennoch an der Tagesordnung. Ebenso wie nationale Politiker Brüssel kritisieren, kritisieren sie die EZB vor allem für ihr nationales Publikum. Geldpolitik erfüllt in Demokratien widerstreitende Funktionen.

Der Aufbau des Geld- und Währungssystems entzieht sich in demokratischen Gesellschaften aus guten Gründen weitestgehend dem direkten politischen Zugriff. Während Fiskalpolitik in seiner ganzen Breite politisch gesteuert und damit demokratisch legitimiert ist, soll die Geldpolitik der Verlockung niedrig hängender politischer Früchte entzogen werden. Dies erfolgt aus gutem Grund und ist die Folge einer langen Lernkurve. Die Geschichte des Geldes kennt genügend Beispiele, wo Geldentwertung die Folge zügellosen Gelddruckens war. Nichts wäre für Regierungen einfacher, als die Druckerpresse anzuwerfen, neues Geld zu erzeugen und damit staatliche Leistungen zu finanzieren. Dass dies – in dieser plumpen Form angewandt- in direkter Folge zu Inflation führt, ist empirisch leicht nachvollziehbar. Eine weitest mögliche Entkoppelung von staatlicher Exekutivgewalt und einer möglichst “unabhängigen” Notenbank ist deshalb geboten. Dennoch darf nicht übersehen werden, dass der Staat über die personelle Besetzung der Notenbank natürlich seinen Einfluss nicht vollständig aufgegeben hat. In Europa stellt sich die Situation jedoch anders dar als in anderen demokratischen Volkswirtschaften. Kein europäischer Nationalstaat ist in der Lage, seine politischen Interessen durch souveräne Personalentscheidungen bei der Besetzung der Spitze der EZB unmittelbar durchzusetzen. Dadurch ist die EZB dem direkten politischen und “demokratischen” Zugriff erfreulicherweise entzogen.

Staatsverschuldung und zunehmende Regelungsdichte prägen unsere Politik

Politik in Europa ist seit Jahrzehnten durch ein und dieselbe Entwicklung gekennzeichnet. Wählerbestechung durch Politiker wird erkauft mit stetig steigender Staatsverschuldung. Gleichzeitig wird politische Strategielosigkeit durch einen Wildwuchs an Regelungen zu kompensieren versucht. Wo Politik von Prinzipienlosigkeit gezeichnet ist und es keine kommunizierbaren Grundsätze gibt, muss legistische Regelungsdichte dazu herhalten, eine Steuerungsfunktion zu übernehmen.

Die in Europa zentrale Funktion der EZB ist definitionsgemäß die Sicherstellung der Geldwertstabilität. Zu wenig Beachtung findet in der öffentlichen Diskussion der Aspekt, dass Geldwertstabilität immer dann gegeben ist, wenn sowohl Inflation als auch Deflation vermieden werden kann. Seit rund einem Jahrzehnt kämpft die EZB vor allem gegen eine hartnäckig drohende Deflation. Und trotz aller Kritik vor allem aus Deutschland, die entgegen der Faktenlage wie ein Einäugiger regelmäßig nur die Gefahr einer Inflation am Horizont erblickt, blieb die EZB bislang standhaft. Draghi hielt an der Politik des ultraleichten Geldes fest, und so ist es der EZB unter Aufbietung aller Kräfte bislang gelungen, diese Gefahr zumindest auf gesamteuropäischer Ebene zu bannen.

Was ist in Europa nach Ausbruch der Finanzkrise im Jahr 2008 geschehen?

Was war nach Ausbruch der Finanzkrise in Europa im Jahr 2008 geschehen? Zunächst drohten die Banken zu kollabieren und schränkten die Kreditvergabe drastisch ein. Ein scharfer Konjunktureinbruch war die Folge und das Menetekel einer Weltwirtschaftskrise wie in den 1930er Jahren erschien vor unser aller Augen. Nachdem zumindest der Geldkreislauf aufrechterhalten werden konnte, wurden die Banken von den Staaten zunächst zulasten des Steuerzahlers rekapitalisiert und als Reaktion darauf schließlich überschießend reguliert.

Die Eurokrise war sodann die unmittelbare Folge des Explodierens der Staatsschulden. In diesem Zusammenhang konnte man auch die destruktive Wirkung eines Wertverfalls der Assets, vor allem der Immobilien, erkennen. Als Reaktion auf die Krise in den südeuropäischen Staaten – zuvorderst in Griechenland – forderte die EU als Preis für ein Bail-out dieser Staaten radikale Sparmaßnahmen sowie Strukturreformen. Gigantische Geldvolumina flossen Richtung Süden, nur um im Gegenzug gleich wieder zur Tilgung von Staatsschulden bei privaten Banken durch diese Staaten verwendet zu werden. Damit wurden private Schulden maroder Staaten sozialisiert. Die EU hat damit zu einem wesentlichen Teil eine Vergemeinschaftung der Schulden von Staats wegen durchgeführt. Wäre das unterblieben, wäre der Euro als Währung zerfallen, möglichweise auch die gesamte EU.

Die EZB hat nach Kräften und im Rahmen ihres Auftrages versucht, den notwendigen Strukturwandel zu unterstützen. Durch immer niedrigere Zinsen, die mittlerweile ins Negative gerutscht sind, sowie durch das sogenannte “Quantitative Easing” wurde in bisher für Europa ungeahntem Ausmaß Geld in die Märkte gepumpt. Das extrem niedrige Zinsniveau sowie der Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB senkte die Finanzierungskosten der südeuropäischen Staaten. Da nicht nur im Euro eine derartige Geldpolitik verfolgt wurde, kam es zu keinen nachhaltigen Verschiebungen im internationalen Währungsgefüge. Mittlerweile zeichnet sich immer konkreter in Europa ein – wenn auch bescheidener – nachhaltiger Wirtschaftsaufschwung ab. Die bisher beobachtete Geldpolitik der EZB muss empirisch als erfolgreich bezeichnet werden. Sie hat sowohl den Zerfall des Euro, als auch die Spaltung der EU in eine Hartwährungs- und eine Weichwährungszone verhindert. Euroskeptiker mögen dies bedauern, aber die EZB dafür zu geißeln, dass sie ihre Aufgaben erfüllt, ist ein starkes Stück. Dennoch herrscht nach wie vor massive Kritik – vor allem aus Deutschland – vor. Wieder einmal zeigt sich, wie ideologische Positionen in Ignoranz der Faktenlage die Diskussion bestimmen.

Die Fiskalpolitik in Europa hat jedoch in die Gegenrichtung gewirkt. Das Einfordern strikter Fiskaldisziplin gegen Gewährung finanzieller Hilfen hat in Südeuropa zu Arbeitslosenquoten und eine Verarmung weiter Kreise der Bevölkerung geführt, wie sie im Nachkriegseuropa bisher als nicht vorstellbar galt. Während in Irland harte Sparmaßnahmen mit echten Strukturreformen verbunden wurden, haben ausreichende Strukturreformen in Südeuropa noch immer nicht stattgefunden. Es lohnt sich, den irischen Weg aus der Krise näher zu beleuchten.

Irland hat vorgemacht, wie schnell konsequente Reformpolitik wirken kann

Die Finanzkrise hat Irland aufgrund zwielichtiger Geschäfte irischer Banken und einer gewaltigen Immobilienblase  im Jahr 2011 in eine tiefe Wirtschaftskrise stürzen lassen. Kein anderes Land der Währungsunion war derart starken Belastungen durch die Bankenkrise ausgesetzt wie Irland. Die Staatsverschuldung ist durch die Verstaatlichung der Banken von 25% des Bruttoinlandsprodukts in 2007 auf 120% in 2013 hochgeschnellt. Die irische Wirtschaftsleistung ist um rund 20% eingebrochen und die Arbeitslosigkeit auf 15% angestiegen. Ebenso wie Südeuropa war Irland auf Rettungsgelder der Europäischen Zentralbank, des Internationalen Währungsfonds und der EU angewiesen. Irland hat harte Konsolidierungsschritte gesetzt. Gehälter und Pensionen im öffentlichen Dienst wurden gekürzt, das Rentenantrittsalter erhöht, der Kündigungsschutz gelockert, Sozialleistungen gekürzt und die Mehrwertsteuer angehoben. Durch schnelle und konsequente Reformen ist es in Irland rasch gelungen, das Vertrauen der Anleger in irische Staatsanleihen wiederzugewinnen. Erreichte die Rendite zehnjähriger irischer Staatsanleihen Mitte 2011 einen Gipfel von 11%, so liegt sie bereits wieder auf einem historischen Tiefststand von unter ein Prozent und damit deutlich niedriger als die Rendite zehnjähriger US-Bonds. Fünf Jahre später, im Jahr 2016 hat sich Irland nicht nur von der Krise erholt.

Das BIP ist seit 2014 so stark gewachsen wie in keinem Land der Eurozone. Den EU-Rettungsschirm konnte das Land bereits 2013 verlassen. Die Arbeitslosigkeit ist mittlerweile auf einem historischen Tiefststand angelangt und die Binnennachfrage so hoch wie seit 15 Jahren nicht mehr. Im Jahr 2015 war die Wirtschaftskraft bereits um 27,5% höher als vor der Krise im Jahr 2007. Den Grundstein zur Erholung haben zunächst Reformen und Kostensenkungen und danach steigende Investitionen gelegt. Dies hat in der stark exportorientierten irischen Wirtschaft die Wettbewerbsfähigkeit stark verbessert. 2017 sollten die realen Stückkosten laut EU-Kommission um 0,3% gesunken sein. Erhebliche Risiken birgt nun jedoch der Brexit, der von Irland nicht steuerbar ist. Dennoch legen Bautätigkeit und Ausrüstungsinvestionen auch 2017 kräftig zu. Auch die öffentliche Hand investiert mittlerweile wieder mehr. Auch real steigende Löhne und höhere Beschäftigung fördern die Kauflaune. Der irische Privatkonsum legt daher auch real zu. Im Zuge der Krise ist Irlands Bevölkerung deutlich gesunken, hat sich mittlerweile aber von 2005 bis 2015 um 10% erhöht. Auch für die Jahre 2016 bis 2026 erwartet das irische Statistikamt einen weiteren Anstieg um 7,6%. Die Entschiedenheit der irischen Reformpolitik wurde durch die Geldpolitik der EZB unterstützt und sollte beispielgebend für andere Länder sein. Denn eine solche Politik liegt im Eigeninteresse der Länder und sollte nicht von außen (also von der EU oder der Troika) als scheinbar neoliberale Agenda oktroyiert werden müssen, wie Kritiker häufig glauben machen wollen.

Geldpolitik kann staatliche Reform- und Strukturpolitik nicht ersetzen

Voraussetzungen des nebenwirkungsarmen Funktionierens geldpolitischer Instrumente sind die Leistungsfähigkeit und vor allem die Leistungswilligkeit der staatlichen Politik. Aus Angst vor dem Wähler verweigert sich diese in West- und Südeuropa leider konsequent notwendigen Strukturreformen, sofern sie nicht mit der Brechstange einer drohenden Staatspleite dazu gezwungen wird. Darüber hinaus gilt es zwei weitere Bedingungen möglichst zu gewährleisten: Erstens sollten Zinsen als Preis für Geld zwar niedrig, aber höher als Null bleiben. Andernfalls geht die für eine Marktwirtschaft nötige Signalfunktion von Preisen verloren bzw. werden bei negativen Zinsen sogar Fehlsteuerungen ausgelöst. Fehlallokationen beginnen aber nicht erst bei negativen Zinsen, sondern starten bereits mit dem (Teil-) Verlust der Signalfunktion von Preisen. Zweitens muss der Transmissionsmechanismus der Geldpolitik funktionieren, was bedeutet, dass Geld in der Realwirtschaft ankommen muss ohne Blasenbildungen auszulösen (vgl. etwa das Problem des Moral Hazard auf Immobilienmärkten). 

Staatliche Regulierung, insbesondere im Finanzbereich, weist jedoch in die exakt entgegengesetzte Richtung. Banken werden – grundsätzlich nicht zu Unrecht – gezwungen, Eigenkapital aufzubauen, um stabiler zu werden. Dies schränkt ihre Möglichkeit ein, Kredite an die Realwirtschaft zu vergeben. Die Eigenkapitalbildung wird durch hohe regulatorisch induzierte Kosten und Abgaben sowie eine Vielzahl sonstiger legislativer Fallstricke zusätzlich behindert. Die Geldflut der Notenbanken soll möglichst in die Staatsfinanzierung gelenkt werden, daher brauchen Banken zur Finanzierung von EU-Staaten keine Eigenkapitalunterlegung. Die Finanzierung bankrotter oder angeschlagener Staaten wird so durch den Gesetzgeber als risikofrei definiert und erleichtert, die Finanzierung von Unternehmen jedoch mit erhöhten Eigenkapitalunterlegungsvorschriften behindert. Die Finanzierung der Realwirtschaft wird gedrosselt, um den Geldsegen für den staatlichen Sektor zu erhalten. Hierfür bedarf es auch niedriger, möglichst sogar negativer Zinsen, um die ungebremste Wählerbestechung via Sozialleistungen, Subventionen und Förderungen unter Verzicht auf Strukturreformen seitens demokratisch legitimierter Regierungen fortsetzen zu können. Jahrzehntelang politisch forcierte private Altersvorsorge mittels Versicherungen wird in diesem Zinsumfeld und den ebenfalls massiv zulasten der Realwirtschaft verschärften Regulierungen (die im Versicherungsbereich in eine ähnliche Richtung gehen wie bei den Banken) ebenso bedenkenlos geopfert wie die Investitionsfähigkeit dieser großen Kapitalsammelstellen in die Realwirtschaft.

Ideologen ersetzen Denken durch Starrsinn

Beinahe skurril erscheint vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen die öffentliche Diskussion. Expansive Geldpolitik wird als wirkungslos gebrandmarkt, ohne darauf hinzuweisen, dass sie niemals als Therapie, sondern immer nur als Anästhetikum gedacht war. Niemand würde in einem Krankenhaus den Anästhesisten dafür verantwortlich machen, wenn eine Therapie nicht wirkt, weil der Chirurg nicht zur Arbeit erscheint. Überhaupt würde niemand einen Anästhesisten ablehnen, wenn ein größerer chirurgischer Eingriff erforderlich ist. Geradezu absurd scheint es mir daher, aktive Geldpolitik abzulehnen – weil der Staat auf keinem anderen Weg zu Reformen gezwungen werden kann. Dies bedeutet de facto, dass eine dem Gesetzgeber nachgeordnete Behörde – die Notenbank – aufgefordert wird, den Gesetzgeber zu disziplinieren und zu Handlungen zu zwingen. Es wird die Operation ohne Narkose verlangt. Der Bevölkerung als Patient wird zugemutet, jene Sünden zu büßen, welche die Politik begangen hat. Buße scheine notwendig, damit der Sünder in Zukunft nicht mehr über seine Verhältnisse lebe. Genau darauf laufen die permanenten Forderungen der Deutschen Bundesbank und zahlreicher deutscher Mainstream-Ökonomen hinaus: Strafe müsse sein, und zwar eine möglichst schmerzhafte!

Menschen in westlichen Demokratien haben jedoch die Möglichkeit, gegen Politikversagen aufzubegehren. Und sie tun dies in der Wahlzelle. Etablierte politische Eliten geraten zusehends unter Druck und handeln vermehrt situativ und ohne strategische Orientierung. Das wiederum erhöht die politische Instabilität. Zerfallstendenzen (Brexit, erschwerte Regierbarkeit von Staaten, Flüchtlingsströme etc.) lösen in den Bürgern Angst und Zorn aus und führen verstärkt in die Wutgesellschaft. Das Erstarken politischer Ränder ist die Antwort auf den Versuch etablierter Parteien, in der Mitte der Gesellschaft zu punkten. Diese etablierten Parteien zeigten immer weniger Konturen und wurden so nahezu ununterscheidbar. Schmerzmittel in Form von Wahlgeschenken (die der Bürger später teuer bezahlen muss) und das konsequente Verweigern von Strukturreformen zulasten der Zukunft sind permanenter Bestandteil aktueller Politik. All dies wird von der Bevölkerung eher gefühlt als analytisch durchdrungen. Die emotionale Diagnose trifft deshalb nicht weniger den Kern der Sache, sie ist jedoch naturgemäß undifferenziert. Die Bevölkerung versagt den gesellschaftlichen Eliten die Gefolgschaft. Wer kann, versucht, die eigene Situation ohne Rücksicht auf das Gesamtsystem zu optimieren, während das Vertrauen in das System mehr und mehr schwindet. Wem diese Möglichkeit fehlt, der zeigt es denen da oben durch offen demonstrierte Ablehnung. Nüchterne Kalkulation auf Seiten der Handlungsfähigen trifft auf Resignation der betroffenen Massen. So ist die Erfolgsgesellschaft mit der Wutgesellschaft konfrontiert – die Leistungsgesellschaft bleibt als verbindendes Element und gemeinsames Wertgerüst aller Gesellschaftsteilnehmer auf der Strecke.

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